Штраф сверх плана

Россияне-нарушители задолжали в прошлом году родному государству 72 млрд рублей только одних административных штрафов, наложенных судами (не считая тех, что наложены надзорными органами и по уголовным делам). «При сложившихся обстоятельствах подрывается самая суть правосудия, его содержание, нарушается принцип неотвратимости наказания, что является одной из причин совершения новых правонарушений», – заявил в связи с этим на итоговом совещании судов председатель Верховного суда (ВС) РФ Вячеслав Лебедев. Причем беспокойство у него вызвала не только сумма, но и характеристики самих административных дел: из 4,6 млн их общего числа 1,8 млн – дела о неуплате ранее наложенных административных штрафов. То есть граждан ловят на нарушениях и штрафуют, а они не платят, и потому их снова наказывают, а они снова пытаются уйти от наказания.

Эксперты признают, что, возможно, свою роль в таком положении дел сыграли традиционная безалаберность граждан и падение их доходов в кризис. Однако главной причиной «подрыва сути правосудия» они считают, скорее, политику самих властей, которые ударными темпами придумывают все новые запреты и ужесточают санкции за старые. В результате Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) очевидно теряет первоначальную воспитательную функцию, превратившись в фискальный инструмент, нацеленный в первую очередь на сбор денег и пополнение казны. Собираемые с граждан и юридических лиц штрафы давно уже стали традиционной статьей доходов бюджета, которая даже заранее прогнозируется. В прошлом году, например, план по штрафам даже перевыполнили.

С одной стороны, это уже все принимают как само собой разумеющееся. С другой, получается поистине безумная ситуация, когда государство заранее планирует, сколько и каких нарушителей должно быть поймано в будущем. И если их будет недостаточно, то государство от этого пострадает. Фактически это механизм по целенаправленному нарушению законов.

Мероприятие «Штраф»

Грозные отчеты о выявлении нарушителей самых разнообразных правил и их наказании последние годы летят со всех концов страны. Вот, например, сотрудники ГИБДД вместе с приставами-исполнителями устроили на прошлой неделе акцию в Новосибирской области – ловили не заплативших штрафы водителей и выписывали им новые, по «удвоенному тарифу». В Смоленске только за первую неделю марта сотрудники полиции оштрафовали 710 местных жителей за курение, распитие алкоголя и мелкое хулиганство. При этом 46 смолян получили дополнительное наказание за неуплаченные вовремя штрафы. Оперативно-профилактическое мероприятие «Штраф» в марте устроили приставы и полиция Архангельской области. Его итоги – 130 постановлений о наказании в виде штрафов на сумму 145 тыс. рублей, 56 человек за неуплату арестовали, а еще 52 принудили к обязательным работам. В Петропавловске-Камчатском только в январе–феврале на 300 тыс. рублей были оштрафованы местные предприниматели за нарушение правил по благоустройству, несвоевременную очистку крыш от сосулек и несогласованную установку нестационарных торговых объектов.

С таким же рвением чиновники докладывают и о коварстве нарушителей. В Тюменской области, согласно отчету местного офиса ФАС, из вынесенных в прошлом году 412 постановлений об административном нарушении антимонопольного законодательства на общую сумму 31,5 млн рублей заплатили только 41% штрафов (12,8 млн рублей). В Бурятии в прошлом году на нарушителей наложили штрафов на 9,6 млн рублей, а взыскали только половину – 4,8 млн. Регулярно контролировать ситуацию с административными штрафами призвал врио главы Карелии Артур Парфенчиков (только недавно покинувший кресло главы службы судебных приставов). В республике, жалуются местные органы ГОЧС, было составлено 1,9 тыс. протоколов на общую сумму взысканий около 10 млн рублей, а уплачено только 4,4 млн. «Мы не деньги зарабатываем штрафами для бюджета, но смысл административного наказания есть тогда, когда оно исполняется», – заявил Парфенчиков.

Однако показатели российского бюджета говорят о том, что штрафами государство как раз деньги зарабатывает, и совершенно целенаправленно. Традиционно кормящие казну нефтегазовые доходы в 2016 году упали на 1 трлн рублей и составили 4,8 трлн, констатировала Счетная палата. Зато ненефтегазовые доходы, наоборот, выросли – 8,6 трлн рублей в прошлом году против 7,7 трлн в 2015-м. При этом исполнение бюджета по 174 доходным статьям превысило прогнозы на общую сумму 243,3 млрд рублей. Среди них и статья под названием «доходы от штрафов, санкций, возмещения ущерба». Эта статья собрала казне 56,36 млрд рублей, что на 4,9% (2,6 млрд рублей) выше ожидаемого. Для сравнения: в 2015 году штрафной доход был куда ниже – 33,86 млрд рублей.

Правда, значительную часть здесь занял «Платон» – сумма возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам транспортом массой свыше 12 тонн, составила 16,28 млрд рублей. Прочие поступления от штрафов и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджет, оцениваются в 10,65 млрд рублей. Кроме того, 5,35 млрд – это штрафы, взыскиваемые с виновных в совершении преступлений, 3,39 млрд – за нарушение миграционного законодательства, 3,2 млрд – за нарушение трудового законодательства, 1,2 млрд – за нарушение стандартов и правил обязательной сертификации, 1,1 млрд – за нарушение законодательства об основах конституционного строя, госвласти, госслужбе, о выборах и референдумах, 1,1 млрд – за нарушение законодательства по госзакупкам.

О том, что штрафы – одна из доходных статей казны, говорится в Бюджетном кодексе (ст. 46), объясняет старший научный сотрудник сектора административного и бюджетного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук Валентина Ломакина. Кроме того, в ежегодно принимаемом законе о бюджете обязательно наличествует аналогичный пункт. «Конечно, санкции являются источником пополнения бюджета, они имеют важный фискальный аспект», – говорит Ломакина. Взыскиваемые суммы идут либо в федеральный бюджет, либо в бюджеты субъектов РФ. При этом субъекты, обращает внимание эксперт, вправе устанавливать в виде наказания административный штраф и предупреждение, но не могут карать административными арестами и конфискацией имущества. «В условиях нестабильной экономической ситуации по понятным причинам государство стремится обеспечить надлежащее исполнение наказания в виде штрафа», – соглашается председатель коллегии адвокатов «Сазонов и партнеры» Всеволод Сазонов.

За неоплату парковки автомобилей штрафы зачастую назначаются «по ошибке», а на самом деле, как представляется, в надежде на то, что плательщик не станет обжаловать штраф и просто оплатит его, считает партнер юридической фирмы «Вестсайд» Сергей Водолагин. «Иначе трудно объяснить тот факт, что некоторым автовладельцам, оставляющим автомобили на оплаченных ими резидентных парковках, назначают десятки таких «ошибочных» штрафов в год, – говорит он. – Такое упорство в назначении штрафа за несуществующее правонарушение вряд ли можно списать только на технические сбои. Скорее, сами эти сбои сознательно допускаются с целью подзаработать на пустом месте».

По внутреннему убеждению

Исполнять закон в плане сбора штрафов призвана в том числе Федеральная служба судебных приставов (ФССП). В прошлом году ею было взыскано административных штрафов на сумму 28,4 млрд рублей, что на 6,5 млрд больше, чем в 2015-м. Приставы действуют только на основании судебных решений, а потому интересно взглянуть на штрафную статистику российской Фемиды. Полные данные за 2016 год Судебный департамент (СД) при ВС пока не опубликовал. Но если к 28,4 млрд рублей прибавить 72 млрд задолженности, о которой рассказал глава ВС Вячеслав Лебедев, то получится, что в целом суды наложили в прошлом году свыше 100 млрд рублей штрафов. А это почти в два раза больше и без того перевыполненной соответствующей бюджетной статьи.

Всего же в прошлом году 6,4 млн граждан предстали перед судом по обвинению в совершении какого-либо административного правонарушения. Из них 5,4 млн были осуждены, 3,7 млн приговорили к штрафу. Больше всего наказывали за нарушения в сфере дорожного движения (1 млн человек). На втором месте правонарушения в области финансов, налогов и сборов – за это наказали 452 тыс. человек.

Если посмотреть по данным за первое полугодие, то общая сумма административных штрафов составила 59,2 млрд рублей. При этом добровольно нарушителями было выплачено всего 3 млрд рублей, а еще 1 млрд взыскали принудительно. Для сравнения: в первом полугодии 2015-го штрафов присудили почти в два раза меньше – на 32,5 млрд. Добровольно выплатили 3,1 млрд, принудительно – 1,1 млрд. Аналогично и в первом полугодии 2014-го – 36,2 млрд штрафов присудили, 2,8 млрд заплатили добровольно, 916 млн – принудительно. То есть ситуация с невыплатами повторяется из года в год, да и глава ВС Лебедев не впервые говорит об этой тенденции.

Но это только статистика судов общей юрисдикции, а есть еще данные по штрафам арбитражных судов. Так, в первом полугодии 2016-го суды взыскали штрафы на сумму 668,7 млн рублей (в первом полугодии 2015-го эта сумма составляла 484,9 млн). Больше всего штрафуют за нарушение требований по производству, обороту, продаже алкогольной и спиртосодержащей продукции (131,2 млн рублей), на втором месте штрафы за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без лицензии (113,7 млн рублей), на третьем – за нарушение требований проектной документации, нарушение установленного порядка строительства (64 млн рублей). При этом за недобросовестную конкуренцию и ее ограничение было удовлетворено всего три заявления из четырех поступивших. Сумма штрафа составила 70 тыс. рублей. А за злоупотребление доминирующим положением на рынке из 6 заявленных случаев только один подтвердил суд. Штраф составил 25 тыс. рублей. Однако по самым «прибыльным» статьям, судя по этой статистике, суды удовлетворяют примерно 90% заявлений.

Верховный суд 1 марта по заявлению одной жительницы из Ижевска признал, что местные власти не имели права штрафовать ее за парковку на газоне, так как это противоречит КоАП. Ижевчанка судилась полгода, дошла до Москвы. Но этот случай – исключение, лишь подтверждающее сложившееся правило: выписанный штраф оспорить практически нереально. «Соглашусь, такое есть, – говорит Ломакина. – Перекосы бывают. Но этот вопрос к правосудию, к его организации, к судьям, которые осуществляют правосудие по собственному внутреннему убеждению, а это один из главных принципов правосудия». Ключевой проблемой Сазонов считает отсутствие «работающего правового механизма защиты прав лица, привлекаемого к ответственности в виде штрафа». «Например, в спорах с налоговыми органами практика складывается не в пользу налогоплательщика, что существенно затрудняет оспаривание даже незаконно наложенных штрафов», – говорит адвокат.

Все строже и строже

Фискальный уклон нынешнего КоАП – примета не только нынешнего времени. До 2002 года, когда он был принят, в стране действовал кодекс РСФСР. «Тогда цель получить как можно больше штрафов была еще сильнее, – рассказывает Ломакина. – Штрафы шли не только в федеральный бюджет или бюджет субъектов РФ, но и в бюджеты тех органов исполнительной власти, которые пресекали правонарушения и рассматривали дела. Поэтому штрафы старались налагать как можно чаще и больше. То есть деяния были не так уж и опасны, а штрафные санкции всегда были очень высокие». Одной из целей нового КоАП, говорит эксперт, сама участвовавшая в его разработке, было как раз закрыть эту лазейку, и именно потому решили, что все должно идти в бюджет.

Но за 15 лет работы нового КоАП он разбух непомерно. Ломакина вспомнила, как недавно взялась за написание комментария к кодексу по просьбе коллег, и ей привезли его распечатанным в девяти картонных коробках. «В последние пять лет государство проводит активную деятельность по дополнению КоАП новыми составами правонарушений, а также по увеличению санкций уже имеющихся, – говорит адвокат Евгений Забуга. – Изменения и дополнения вносились в сотни норм, поэтому невозможно сделать однозначный вывод, насколько в цифровом значении ужесточились штрафные санкции. На словах же ужесточились значительно». В качестве примера адвокат привел статью об ответственности за нарушение трудового законодательства (ст. 5.27 КоАП). В нее изменения вносятся регулярно. «Это несмотря на то, что эта статья по своему содержанию является «резиновой», то есть может применяться к большому кругу общественных отношений», – говорит Забуга. Возрастают и санкции. «К примеру, за уклонение от оформления или ненадлежащее оформление трудового договора для юрлиц предусмотрен штраф от 50 до 100 тыс. рублей, – продолжает адвокат. – И это при том, что указанная норма применяется в равной степени как к субъектам бизнеса, так и к бюджетным организациям, которые порой еле сводят концы с концами. Применение этой статьи достаточно распространено в практике прокурорского надзора».

Санкции повышены по многим статьям кодекса, соглашается Ломакина. «Если речь идет об общественных отношениях, о конкретных объектах, то в основном это касается нарушений ПДД, – поясняет она. – То же самое касается сфер миграции, культурного наследия, общественной безопасности». А Сазонов отмечает, что наибольшие штрафы предусмотрены за налоговые правонарушения, которые могут достигать до 40% от неопла-ченной суммы налога. «Неустойка, вменяемая налогоплательщику, вместе со штрафами за налоговые правонарушения может превышать сумму неисполненного налогового обязательства в несколько раз», – говорит он.

В КоАП, по мнению Ломакиной, намеренно вносятся некоторые нормы именно для того, чтобы собирать побольше штрафов. В качестве примера она привела ответственность юрлиц за нарушение правил пожарной безопасности, если это повлекло гибель людей. Штраф за это от 600 тыс. до 1 млн рублей. Смысл тут в том, что юрлица не могут нести уголовной ответственности. «Ни на физическое, ни даже на должностное лицо такой штраф не возложишь, – говорит Ломакина. – Но разве это нормально? Можно ли устанавливать административную ответственность за такие серьезные правонарушения?». Другой пример – штрафы за разрушение или уничтожение памятников культуры. Здесь ответственность юрлиц достигает 60 млн рублей. «Проступок, конечно, серьезный, но разве можно сравнивать смерть человека и разрушение памятника?» – рассуждает Ломакина. Или еще пример: за нарушение порядка проведения массовых мероприятий штраф от 150 тыс. до 300 тыс. рублей, а за производство и распространение экстремистских материалов – 1–3 тыс. рублей. «Законодательство, на мой взгляд, не всегда правильно определяет общественную опасность того или иного правонарушения», – говорит Ломакина.

Последний пример характеризует еще одну тенденцию – КоАП пополняется новыми статьями по «приметам времени», одной из которых стала протестная активность в 2011–2012 годах.

В тени прохладнее

Впрочем, в некоторых случаях законодатель вовсе не торопится менять КоАП, несмотря даже на прямые указания Конституционного суда РФ, до которого доходят «закошмаренные» жалобщики. Еще год назад «Профиль» (в № 10 от 21 марта 2016 года) писал, что предприниматели жалуются на чрезмерное административное давление и рост штрафов. Согласно опросу, проведенному тогда аппаратом бизнес-омбудсмена Бориса Титова, 39,5% респондентов отметили значительное ужесточение санкций, 20,6% оценили это ужесточение как незначительное. Но еще в начале 2014 года КС принял постановление, согласно которому штрафы для малых предприятий по результатам проверок должны определяться ниже нижнего предела, определенного в КоАП. Иначе, допустив нарушение, предприниматель рискует пойти по миру. Спустя три года ничего не изменилось. Для юрлиц определены огромные штрафы вне зависимости от характеристик компаний, говорит Ломакина: «Нужно дифференцировать штрафы, индивидуализировать их в зависимости от того, малое это предприятие, среднее или крупное. Если предприятие малое и штраф огромный, а средний годовой доход не так велик, все это нужно как-то учитывать».

В большинстве случаев ужесточение административных санкций создает невыносимые ситуации для бизнеса, говорит Забуга: «Результат – либо неисполнение постановлений о назначении административного наказания, либо «уход в тень». Так, например, со статьей за пользование недрами без лицензии, где штраф для юрлиц составляет от 800 тыс. до 1 млн рублей. Выходит, что проще вести деятельность без образования юридического лица и пользоваться недрами без лицензии, чтобы вовсе уйти от административной ответственности. Ситуация насколько абсурдна, настолько и печальна. Встает вопрос: как в таком случае выживать малому предпринимательству? При нынешней сложности законодательного регулирования соблюдать все возможные правила (от пожарной безопасности до ценообразования) практически невозможно».

Адвокат Сазонов обращает внимание, что для большинства современных правовых систем мера ответственности в виде штрафа – наиболее распространенный вид наказания. «При этом и в США, и в европейских странах размеры штрафа в разы превышают российские за аналогичные правонарушения», – говорит он. Однако, говорит Ломакина, у нас нет аналитики зарубежного законодательства по этим вопросам. «За рубежом нет термина «административное правонарушение», у них есть «уголовный проступок», он находится в рамках Уголовного кодекса», – объясняет она.

Больше штрафов безумных и разных

С декабря 2015 года в Госдуме находится проект нового КоАП. Как гласит пояснительная записка, нынешний кодекс «отстает от развития экономики и правовой системы». Проект сразу вызвал панику в бизнес-сообществе, обнаружившем новые многомиллионные штрафы. Но сейчас работа над ним приостановлена и, как полагают эксперты, вряд ли возобновится до президентских выборов 2018 года – слишком уж «взрывоопасная» тема.

Тем не менее и до принятия нового КоАП ныне действующий, скорее всего, еще не раз обновится. Так, в начале марта Госдума уже приняла в первом чтении поправки, усиливающие ответственность за незаконное производство и реализацию алкогольной продукции. Штрафы будут достигать 3 млн рублей, предусмотрена и конфискация товара. Подготовлены изменения в законы «О недрах», «Об охране окружающей среды» и «Об особо охраняемых природных территориях», повышающие ответственность недропользователей и, как следствие, изменения в КоАП – штраф за экологические правонарушения хотят увеличить в 10 раз, до 200 тыс. рублей. В феврале президент Путин подписал закон, которым вводятся новые штрафы в КоАП для провайдеров – санкция за отказ блокировать запрещенные Роскомнадзором сайты будет достигать 100 тыс. рублей. В конце февраля правительство внесло в Госдуму законопроект о новом штрафе за строительство плохих дорог и несоблюдение безопасности при их реконструкции. Санкция будет достигать 300 тыс. рублей. А Заксобрание Саратовской области предложило увеличить штрафы за нарушение эксплуатации зданий – для юрлиц с 20 тыс. до 1 млн рублей. Ространснадзор в начале марта выступил с инициативой об увеличении штрафа за невыполнение правил размещения на зданиях, сооружениях, линиях связи маркировочных знаков для обеспечения безопасности полетов воздушных судов с максимальных 20 тыс. до 50 тыс. рублей для юрлиц. И предлагает ввести новую санкцию – за нарушение порядка предоставления сведений о такой маркировке, что может обойтись юрлицу штрафом до 200 тыс. рублей.

Не отстают и региональные власти. В Ленобласти, например, местные законодатели вводят штрафы 500 рублей за «навязчивое приставание» и 3 тыс. – за расклейку «незаконных объявлений». В Магадане с марта до 15 тыс. рублей увеличили штрафы за уличную торговлю. А Мосгордума пришла с новой идеей увеличения штрафов за «зацепинг» (передвижение снаружи вагона). Сейчас КоАП предусмотрен штраф 100 рублей, и его предлагают увеличить для Москвы и Санкт-Петербурга до 4 тыс. рублей. Петербург, кстати, штрафы собирается перевести на новую автоматизированную систему. «Согласно закону о бюджете, в 2017 году в казну города поступит почти 2,8 млрд рублей от штрафов ГИБДД, из них 1,5 млрд – благодаря фото- и видеосъемке. Поэтому возможность взимания «штрафов с камер» за парковку на газонах, недобросовестную уборку, самовольную установку заборов и ограждений позволит не только сделать наш город чище, но и повысить собираемость штрафов, которые зачисляются в бюджеты местных администраций», – рассказал СМИ глава комитета по законодательству Денис Четырбок.

http://www.profile.ru/obsch/item/116211-shtraf-sverkh-plana